政策案例

招标文件存在歧义时解释的考量因素

时间:2021-9-9 11:31:20  作者:网络  来源:网络转载  查看:7  评论:0
在招标投标实践中,因招标文件的规定存在歧义而引发的争议比较普遍,而招标投标各方及监督管理部门对因招标文件存在歧义的解释规则众说纷纭。本文从一则案例出发,结合《合同法》《招标投标法》等法学理论及法律规定对招标文件存在歧义时解释应当考量的因素进行探讨,以期为招标投标争议的解决提供指引。

一、问题的提出

在招标投标实践中,因招标文件的规定存在歧义而引发的招标投标争议比较普遍,而招标投标各方及行政监管部门对招标文件歧义内容应当如何解释可谓众说纷纭,有的人认为应当按照招标文件内容进行文义解释,有的则坚持应当结合实际情况和招标投标行业惯例作出有利于投标人的解释。对此,我国《招标投标法》仅在第二十三条和三十九条规定了招标人可自行或在评标委员会的要求下对招标文件不清楚的内容进行澄清或修改的规则,但并未规定中标后各方对招标文件不明确内容产生争议时如何解释的规则,即使2019年12月国家发展改革委发布的《招标投标法(修订草案公开征求意见稿)》也没有作出相应规定。

现实中的一则案例则表明实践中对招标文件存在歧义时解释规则的制度需求。2019年A市招标人B发布的招标文件中规定:投标单位应出具无拖欠农民工工资承诺书。经评标C为第一中标候选人,公示期间D质疑C在2009年有严重拖欠农民工工资行为,不符合招标文件规定条件。后B组织原评标委员会对异议进行重新评审,结果为:评标委员会完全按招标文件进行评审,投标人提供了无拖欠农民工工资的承诺,其他投标人的异议招标人查实后可根据招标文件相关条款进行处理。B认为,招标文件关于无拖欠农民工工资的承诺要求无时间限制,应解释为从未发生过拖欠工资行为,C自认2009年在某项目中存在拖欠农民工工资行为但已结清欠款,故C构成虚假承诺,按招标文件规定中标无效,后决定废标并公示。而C认为不构成虚假承诺,B废标不合法,遂向A市招标办进行投诉。A市招标办针对如何解释招标文件关于无拖欠农民工工资内容也存在两种不同认识:一种观点认为B的解释不违背法律规定;而另一种观点则认为B的解释虽然不违法,但是有悖常理且明显不公。

该案例比较明确地提出了中标后因招标文件内容存在歧义引发争议时,应当考量哪些因素对招标文件进行解释才符合公平合理原则的法律问题,而我国现行法律规范缺乏相应的处理规则,本文拟对此进行探讨。

二、考量《合同法》的原则或规则规定

根据《招标投标法》及其实施条例的规定,招标投标作为一种特殊的合同缔结方式,其本质上涉及的实体权利义务关系属于《合同法》所调整的合同法律关系。因此,因招标文件的规定存在歧义引发争议时,首先应当考虑从遵循《合同法》原则或规则的角度进行解释。

招标文件通常是由招标人自行或其委托的招标代理机构拟定的格式性文书,当其内容存在歧义而引发争议时,《合同法》关于格式合同条款理解争议的规定能够为解决解释问题提供相应的规则指引。虽然招标文件系合同缔结过程中的要约邀请,但从《招标投标法》第四十六条第一款规定的“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内,按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”的规定来看,由于招标投标活动的特殊性,招标文件又不同于一般的要约邀请,投标人的投标必须符合招标文件所提出的实质性要求和条件,因此招标文件对招标人和中标人具有合同的约束力。于是,根据《合同法》第四十一条“对格式条款的理解发生争议的,应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的,应当作出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的,应当采用非格式条款”的规定,对招标文件中的格式条款有两种以上解释的,应当作出不利于提供格式条款一方即招标人的解释。

三、考量歧义产生的原因中是否存在违反法定义务的因素

招标文件的质量是招标投标活动成败的关键,招标人自身或者其委托的招标代理机构依法应根据招标项目的特点和需要进行拟定,对招标文件中模糊或不严谨的内容进行澄清应当属于招标人的权利,而当投标人提出质疑时进行解释也是招标人的法定义务。因此,当招标文件的内容存在歧义引发招标投标争议时,应当从歧义产生的原因中是否违反法定义务或存在过错的因素确定解释规则。

及时澄清、修改招标文件是保证招标投标活动顺利进行的前提条件。根据《招标投标法》第二十三条的规定,招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的,应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少十五日前以书面形式通知所有招标文件收受人;该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。而该法第三十九条也规定“评标委员会可以要求投标人对投标文件中含义不明确的内容做必要的澄清或者说明,但是澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容”。由此可见,招标人负有对招标文件不明确之处作出澄清或修改并告知招标文件收受人的义务,评标委员会也具有审查并要求澄清或者说明投标文件的义务,两者未履行上述法定审慎义务,导致招标文件存在的模糊之处未被及时发现,由此对投标人形成了信赖,故此种情形下对招标文件的解释应当考量产生歧义的原因中,是否存在招标人违反法定及时澄清或修改义务、评标委员会是否履行了审慎注意义务等因素,如果其未履行上述法定义务导致投标人中标后因招标文件歧义发生争议的,应当按照有利于维护中标人利益的原则解释,方显公平公正。

四、考量招标投标实践中的惯例因素

招标文件的拟定涉及具体招标投标项目的特点、招标人的需要以及特定行业或领域的通用惯例,因此即使由招标投标代理机构或律师等专业人员拟定的招标文件,其内容也有可能百密一疏,而投标人投标时对招标文件规定的理解,也往往会基于招标投标项目所属行业或领域的通常惯例,甚至于无法逾越这种因素。因此,针对招标文件内容存在歧义而在中标后引发招标投标争议的,在无招标文件的其他规定能够确定招标文件相关条款的明确含义时,同样应当考量招标文件的内容按照不违反法律法规禁止性规定的行业惯例该如何解释和适用,如此才能符合公平合理原则,也更符合《合同法》竭力促成交易的立法旨意。

五、考量歧义内容对合同履行是否具有实质影响的因素

根据《招标投标法》第十九条规定,招标文件的内容通常包含投标人必备的资格条件、招标项目的技术要求以及投标报价要求等。在投标人中标后,若招标文件产生歧义的内容并非招标文件的实质性要求和条件,则从公平合理和促进市场交易的原则出发,在对歧义内容进行解释时应当考量其对招标投标项目合同的履行是否产生实质性影响的因素,如果不造成实质性影响的,就不宜轻易否定招标投标的有效性。

六、结语

因招标投标活动往往涉及众多具有直接竞争关系的投标人,在招标文件内容不明确时,即便招标人和中标人能够达成一致,也无法回避其他投标人行使法定的异议权,因此由招标文件内容歧义而引发的投诉等争议比较常见,而如何基于公平公正合理的原则解释招标文件的规定就显得非常重要。综合上述考量因素,就本文前述案例而言,因B拟定招标文件,投标期间未对不明确的条件作出及时澄清和修改,评标委员会也未尽审慎义务,且建设工程项目招标投标实践中存在招标人通常仅要求投标人近三年无拖欠农民工工资行为的惯例,而且招标人存在拖欠农民工工资的情形距今已近十年,对本项投标项目合同的履行不会产生实质性影响。故在C已经中标且公示的情况下,应当按照有利于投标人C的原则进行解释,不宜认定C存在虚假承诺。

当然,dlzbcg.wang本文所提出的诸项考量因素涉及法律、实践惯例等多个层面,在具体的招标文件解释争议中仍需要结合争议实际情况,综合考量上述因素进行解释,以期达到在符合公平正义原则下解决招标投标争议。

招标文件存在歧义时解释的考量因素
 

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