警惕“伪政府购买服务”违规隐性举债

来源：财新网 作者：唐俊
　　将政府工程伪装成政府购买服务项目并获取融资，隐性增加地方政府债务，与国家控制地方政府债务的大政方针严重背离，对中长期财政承受能力的影响也未可知
　　2016年6月29日，审计署审计长刘家义受国务院委托，向全国人大常委会报告2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，其中，在关于地方政府债务审计发现的主要问题中指出：“有的地区仍违规或变相举债。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元”。
　　审计报告揭示了政府购买服务违法违规行为的冰山一角，规范政府购买服务行为，深化改革政府购买服务工作势在必行。
　　《政府购买服务管理办法(暂行)》对政府购买服务的内容进行了原则性规定，同时授权各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。
　　但事实上，同级财政部门的从属地位，决定了其无法制止地方政府的违法违规行为，其中最典型表现就是审计署通报的增加隐性债务现象，具体做法就是将政府工程伪装成政府购买服务项目并获取融资。
　　政府工程VS承接主体工程
　　政府向社会提供公共服务事项的方式，包括政府直接提供和向社会力量购买服务。政府购买服务的初衷和目的是“花钱买服务，以钱养事，不养人、不养资产”，其购买的核心产品是服务而不是资产。《政府购买服务管理办法(暂行)》要求承接主体具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力。因此，承接主体为履行政府购买服务合同的义务，有可能需要添置固定资产包括建设工程来满足履约需要。
　　但是，承接主体为履约向社会提供服务而投资建设的工程，应该与承建、代建政府投资建设的工程严格区分开来。审计署通报的上述问题，正是地方政府有意混淆政府工程和承接主体为履约向社会提供服务而投资的工程，将本应预算安排的政府工程伪装成政府购买服务项目到银行融资。两者有着本质的区别。
　　一是立项主体不同。政府工程立项主体是政府或其部门，承接主体为履约而建设工程的立项主体是承接主体自己。
　　二是产权归属不同。政府工程建成后产权属于政府或其部门，承接主体为履约而建设工程产权属于自己。
　　三是预算管理不同。政府工程建设投资应纳入建设期各年度财政预算，政府购买服务费用纳入各服务年度财政预算；两者财政列支渠道不同，一个资本化，支付的是工程款或代建费，政府形成固定资产，一个费用化，支付的是服务费，政府不形成固定资产；两种支付方式均不应增加政府债务。
　　而将政府工程包装成政府购买服务项目，则是将应在建设期、质保期财政预算年度支付的工程款或代建费，纳入购买服务期年度的财政预算，隐性增加政府债务。
　　四是合同义务不同。承建或代建政府工程仅应提供建设或代建服务，建成后即移交；而承接主体为履行政府购买服务合同义务投资的项目，在建成后还包括管理或运营，直至服务期结束。
　　五是合同期限不同。承建或代建政府工程合同期相对较短，一般以建设期加质保期为限；政府购买服务合同则根据购买内容和承接主体为履约而投入的体力、脑力或资产的不同，可按次、按期（月、季、年等）签订，或参考投资建设（或购置）资产的生命周期签订。其中，如果为履约而专门购置或建设的资产具有特定性，无法用于其他用途，一般应参考主要资产的生命周期合理确定合同期限，签订较为长期的购买服务合同，以稳定投资者预期。
　　六是支付计划不同。政府工程一般根据招标合同、建设进度或财政预算安排，在建设期、质保期分期支付工程款或代建费，各年度支付计划一般不具有均衡性；而政府购买服务合同则因为提供服务的一致性，各年度支付计划一般具有均衡性。
　　政府购买行为亟待规范
　　将政府采购工程包装成政府购买服务项目，通过委托代建等方式，约定以政府购买服务名义支付建设资金，隐形增加地方政府债务，与国家控制地方政府债务的大政方针严重背离。更有甚者，地方政府因为招商引资的需要，将不属政府职能性质的非公益性项目，如工业园区厂房和办公楼项目建设等，包装成政府购买服务项目到银行融资，更是违反相关法律法规。
　　这一类项目，存在较严重的政府越位行为，由政府直接提供厂房、办公楼出租、出售或企业回购，其中回购和出售的部分，未来计划将土地证、房产证直接办理到招商引资企业名下，在建设用地、建设程序和各项行政许可上存在诸多问题。
　　一方面，在经济持续下滑、社会资本投资减速的大背景下，地方政府稳增长压力巨大，自身投资拉动愿望强烈，但是在国家取消政府融资平台融资功能后，地方政府融资渠道受限。另一方面，个别银行处于资产荒和不良贷款大幅上升的双重压力下，回头发现还是与政府合作比较保险，于是，地方政府与中央政府玩起了“猫和老鼠”的游戏，银行有意无意的配合，将政府工程包装成政府购买服务项目并提供融资，“挂羊头卖狗肉”，实质上还是过去的政府BT（建设-移交）项目，只是换了一个马甲。
　　基于地方政府债务前清后欠、屡禁不绝、清理认账的历史和监管处罚不到位、发债置换降风险的现实，地方政府和个别银行并没有将此视作违法违规行为。
　　事实上，由于此类行为具有不透明性，地方政府做了多少，实质上增加多少政府债务不清楚，对中长期财政承受能力的影响也未可知，长此以往，推而广之，将对政府债务控制政策构成重大威胁。
　　中央政府和财政部应有所作为，可以考虑取消省级以下财政部门制定政府购买服务目录的权利，同时建立负面清单制度，建设政府购买服务公示平台，从源头规范地方政府购买服务行为。全国人大也应发挥执法监督作用2016年6月29日，审计署审计长刘家义受国务院委托，向全国人大常委会报告2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，其中，在关于地方政府债务审计发现的主要问题中指出：“有的地区仍违规或变相举债。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元”。
　　审计报告揭示了政府购买服务违法违规行为的冰山一角，规范政府购买服务行为，深化改革政府购买服务工作势在必行。
　　《政府购买服务管理办法(暂行)》对政府购买服务的内容进行了原则性规定，同时授权各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。
　　但事实上，同级财政部门的从属地位，决定了其无法制止地方政府的违法违规行为，其中最典型表现就是审计署通报的增加隐性债务现象，具体做法就是将政府工程伪装成政府购买服务项目并获取融资。
　　政府工程VS承接主体工程
　　政府向社会提供公共服务事项的方式，包括政府直接提供和向社会力量购买服务。政府购买服务的初衷和目的是“花钱买服务，以钱养事，不养人、不养资产”，其购买的核心产品是服务而不是资产。《政府购买服务管理办法(暂行)》要求承接主体具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力。因此，承接主体为履行政府购买服务合同的义务，有可能需要添置固定资产包括建设工程来满足履约需要。
　　但是，承接主体为履约向社会提供服务而投资建设的工程，应该与承建、代建政府投资建设的工程严格区分开来。审计署通报的上述问题，正是地方政府有意混淆政府工程和承接主体为履约向社会提供服务而投资的工程，将本应预算安排的政府工程伪装成政府购买服务项目到银行融资。两者有着本质的区别。
　　一是立项主体不同。政府工程立项主体是政府或其部门，承接主体为履约而建设工程的立项主体是承接主体自己。
　　二是产权归属不同。政府工程建成后产权属于政府或其部门，承接主体为履约而建设工程产权属于自己。
　　三是预算管理不同。政府工程建设投资应纳入建设期各年度财政预算，政府购买服务费用纳入各服务年度财政预算；两者财政列支渠道不同，一个资本化，支付的是工程款或代建费，政府形成固定资产，一个费用化，支付的是服务费，政府不形成固定资产；两种支付方式均不应增加政府债务。
　　而将政府工程包装成政府购买服务项目，则是将应在建设期、质保期财政预算年度支付的工程款或代建费，纳入购买服务期年度的财政预算，隐性增加政府债务。
　　四是合同义务不同。承建或代建政府工程仅应提供建设或代建服务，建成后即移交；而承接主体为履行政府购买服务合同义务投资的项目，在建成后还包括管理或运营，直至服务期结束。
　　五是合同期限不同。承建或代建政府工程合同期相对较短，一般以建设期加质保期为限；政府购买服务合同则根据购买内容和承接主体为履约而投入的体力、脑力或资产的不同，可按次、按期（月、季、年等）签订，或参考投资建设（或购置）资产的生命周期签订。其中，如果为履约而专门购置或建设的资产具有特定性，无法用于其他用途，一般应参考主要资产的生命周期合理确定合同期限，签订较为长期的购买服务合同，以稳定投资者预期。
　　六是支付计划不同。政府工程一般根据招标合同、建设进度或财政预算安排，在建设期、质保期分期支付工程款或代建费，各年度支付计划一般不具有均衡性；而政府购买服务合同则因为提供服务的一致性，各年度支付计划一般具有均衡性。
　　政府购买行为亟待规范
　　将政府采购工程包装成政府购买服务项目，通过委托代建等方式，约定以政府购买服务名义支付建设资金，隐形增加地方政府债务，与国家控制地方政府债务的大政方针严重背离。更有甚者，地方政府因为招商引资的需要，将不属政府职能性质的非公益性项目，如工业园区厂房和办公楼项目建设等，包装成政府购买服务项目到银行融资，更是违反相关法律法规。
　　这一类项目，存在较严重的政府越位行为，由政府直接提供厂房、办公楼出租、出售或企业回购，其中回购和出售的部分，未来计划将土地证、房产证直接办理到招商引资企业名下，在建设用地、建设程序和各项行政许可上存在诸多问题。
　　一方面，在经济持续下滑、社会资本投资减速的大背景下，地方政府稳增长压力巨大，自身投资拉动愿望强烈，但是在国家取消政府融资平台融资功能后，地方政府融资渠道受限。另一方面，个别银行处于资产荒和不良贷款大幅上升的双重压力下，回头发现还是与政府合作比较保险，于是，地方政府与中央政府玩起了“猫和老鼠”的游戏，银行有意无意的配合，将政府工程包装成政府购买服务项目并提供融资，“挂羊头卖狗肉”，实质上还是过去的政府BT（建设-移交）项目，只是换了一个马甲。
　　基于地方政府债务前清后欠、屡禁不绝、清理认账的历史和监管处罚不到位、发债置换降风险的现实，地方政府和个别银行并没有将此视作违法违规行为。
　　事实上，由于此类行为具有不透明性，地方政府做了多少，实质上增加多少政府债务不清楚，对中长期财政承受能力的影响也未可知，长此以往，推而广之，将对政府债务控制政策构成重大威胁。
　　中央政府和财政部应有所作为，可以考虑取消省级以下财政部门制定政府购买服务目录的权利，同时建立负面清单制度，建设政府购买服务公示平台，从源头规范地方政府购买服务行为。全国人大也应发挥执法监督作用，加大对违反预算法、政府采购法等法律法规行为的执法监督力度，强化问责追责和处罚。
　　2016年6月21日，国务院办公厅下发《关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》，拟加快推进政府购买服务改革，加强对有关工作的组织领导和政策协调，成立由副总理张高丽任组长，财政部部长楼继伟任副组长，10个国务院政府组成部门负责人为成员的领导小组。政府购买服务改革进入深水区。